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    社科院:未來40年我國礦產資源消耗將達頂峰
    日期:2009/7/27 14:10:42   廣西新思迪投資貿易有限公司

      由中國社會科學院工業經濟研究所課題組完成的《中國礦業發展戰略研究》總報告,對我國礦業發展戰略進行了深入的研究和分析,提出了思想觀念上亟待轉變的五大方面:

      ·思想觀念上的第一個轉變就是從立足國內的資源觀轉變為面向全球的資源觀,從維護國內落后礦產資源產能轉變為開發國際優勢礦產資源產能。

      ·思想觀念上的第二個轉變就是從資源保護主義轉化為資源公有觀,反對任何地方主義資源觀,從政府經營資源開發獲取行業經濟效益轉變為政府監管資源開發獲取礦業可持續發展。

      ·思想觀念上的第三個轉變就是從礦業行業分散管理轉變為國家層面的系統規劃和統一調控。

      ·思想觀念上的第四個轉變就是從礦業的產業管理轉變為礦業的金融管理,從任何企業可以經營礦產資源轉變為只有上市公司能夠經營重要礦產資源。

      ·轉變思想觀念上的第五個轉變就是從注重礦產資源行業的發展轉變為注重礦業的環境保護,建立并強化全國礦業開發環境保護統一標準。

    一、國際礦業發展特點及變動趨勢

      在世界主要礦業國家里,依托于科技進步、金融市場和先進產業組織方式的現代礦業業已形成,F代礦業不僅仍然與其下游產業保持著密切聯系,而且與金融業、生產性服務業的關系日益緊密。

    (一)規模分布

    1.總體態勢

     。1)世界礦業經歷了“五階段波浪式上升”,目前正受全球金融危機影響而進入另一個低迷發展期。(2)礦業與金融業融合趨勢明顯,金融擴張和科技進步促進勘探開發,世界許多重要礦產的已探明儲量大大增加。(3)二次資源在世界礦產供應中的比例逐步加大,特別是在一些發達國家某些二次金屬產量已接近或超過礦山產量。(4)2000年以后,礦產資源的勘探開發投資呈現明顯增長或回升趨勢。

    2.國別分布

     。1)發達國家仍是當今世界礦產資源消費需求的主要力量,但所占比重有所下降;而以中國和印度為代表的發展中國家,隨著工業化進程,礦產資源需求量持續增長。(2)世界礦產品供應已由主要發達國家獨重逐步轉向發展中國家與發達國家并重。

    (二)產業組織

    1.規模結構

     。1)世界礦業市場總體處于市場集中度逐步提高的格局,大型跨國上市公司扮演日益重要的角色。(2)礦業全球化向縱深發展,全球礦業資源整合進一步深化,跨國公司并購大戰愈演愈烈。在全球金融危機影響下,這一輪全球礦業企業并購整合并沒有結束,新的高峰會不斷出現,其相關動向正受到業界的高度關注。(3)跨國礦業公司目前基本由發達國家主導,但隨著礦山產量逐漸向南半球轉移,發展中國家礦業公司所占比例有望增加。

    2.業務結構

     。1)許多大型礦業跨國集團逐步剝離了與礦業不相關的非核心業務,而專注于核心業務的發展。(2)跨國礦業公司資源整合的結果是礦產資源業務進一步高度集中,許多國家的礦產資源業務由幾個跨國集團操控。

    3.技術結構

     。1)礦業有著與其他行業不同的技術研發特點。礦業的技術進步十分困難,但是一旦針對礦產資源勘探、開發和利用的科學技術發生實質性突破,就會對礦業產生革命性的重大影響。(2)礦業企業的研發投入規模受經濟波動的影響較大。由于礦業具有鮮明的金融性,因此,礦業的發展受到全球經濟波動的影響很大。礦業企業研發強度的波動要大于其他企業。(3)礦業技術人才的缺乏,制約了全球礦業的發展。不但缺乏礦產資源勘探開發方面的工程師,而且缺乏礦產品貿易方面的人才。

    (三)礦業資本市場

    1.礦業資本市場的作用和發展趨勢

      制造業是利潤主導型行業,而礦業是資本/資源主導型行業。當前的國際礦業資本市場主要分布在發達國家。然而,隨著一些發展中國家的興起,發展中國家建立礦業資本市場的條件逐步成熟,并且發展中國家也有建立礦業資本市場的利益需求。受這一次全球經濟危機的影響,世界礦業資本市場面臨著一輪重新洗牌或調整的格局。

    2.國際礦業資本市場的分布與運作機制

      國際礦業資本市場集中于兩類國家。國際上已經形成美國、加拿大、澳大利亞、南非四大國際礦業資本市場的格局。

    (四)礦業政策法規

    1.礦產資源勘探與開發

      世界上多數國家都針對礦產資源勘探與開發頒布專門的法規,依法開展礦產資源的勘探和開發管理。其中,澳大利亞的相關法規和審批最為典型、完整。與陸上固體礦產開發利用有關的法律包括《采礦法》、《原住民土地權法》、《環境保護法》等。許可證主要包括初步勘探許可證、勘探許可證、保留權許可證、采礦許可證等。

    2.對外開放政策

     。1)不同國家往往遵循各自的軌跡,在礦業的開放程度上有松有緊。自2002年國際礦產品價格進入上升周期以來,一些國家開始感覺到,在礦業處于低谷時期所提供的引資條件過于優惠,政府由此失去很多收入,因此開始重新調整對外政策,并對外資有所限制。(2)對礦業對外開放態度的變化影響了外商投資政策的穩定性,進而影響了該國的投資環境。投資者最怕政策的不穩定,而一個國家對礦業對外開放政策的變化往往會導致礦業外商投資政策的不穩定。

    3.稅收政策及相關優惠條件

     。1)世界許多國家都采取不同的稅收政策,引導礦業投資。目前看,世界許多國家紛紛對礦業企業的進出口關稅、資源稅(權利金)、所得稅、增值稅、土地使用稅、預扣稅等進行減免。(2)為吸引外商投資,許多國家向外資礦業企業提供一定的優惠條件。目前看,向外資礦業企業提供的優惠條件主要包括資本設備加速折舊、稅收穩定承諾、勘察支出結轉、免稅期、虧損向前結轉和向后結轉等。

    4.環保、社區政策

     。1)提高進入礦業的環保、社區標準,對達不到標準的企業不頒發采礦許可證。(2)通過規定環境、復墾和社區建設成本可以抵扣公司所得稅的方法刺激礦業企業加大在這些方面的投資。(3)政府逐步放棄對外資礦業企業的股權參與,主要依靠經濟和行政手段對外資礦企業進行規制。

    二、新時期礦業在國民經濟中的地位和作用
     
      礦業在我國國民經濟中起著十分重要的基礎性地位和作用。而且,在未來很長一段時期內,礦業的這種基礎性地位和作用不僅不會被削弱,而且還將隨著我國工業化進程進入重化工業加速發展時代而更加強化。

    (一)礦業在國民經濟中的地位

    1.礦業是國民經濟的戰略產業

      礦產資源的稀缺性、不可再生性和多用途性決定了礦產資源具有特殊的戰略價值,對保障我國經濟安全和國防安全具有重要的戰略意義。

    2.礦業是國民經濟的重要基礎產業

      礦業的前向聯系效應大而后向聯系效應小,對國民經濟的制約遠大于它對國民經濟的拉動,礦業成為我國其他產業部門發展的硬約束條件。

    3.礦業是工業化的支撐產業

      在未來的40年中,我國工業化發展對礦產資源的消耗強度將是各個發展時期最高的,而且在達到消耗強度高峰后,降到較低的水平是一個相對漫長的過程。在這個漫長的工業化、城市化和現代化進程中,礦業必須為其提高充足的礦產資源供給。

    4.礦業是推動我國經濟增長特別是工業增長的重要產業

      自20世紀80年代末,隨著我國產業結構的演變,礦業在我國工業增長中的地位上升,到90年代中期,礦業與我國工業基本上保持同步增長的態勢。在一些礦產資源大省,如山西、陜西、內蒙、河南等,礦產采選和礦產原料加工制品業完成工業增加值占其全部工業增加值的比重在50%以上,是當地經濟發展的重要支柱產業。

    (二)礦業在國民經濟中的作用

    1.礦業的發展為我國國民經濟發展和工業化進程提供了大量的資金

      在未來很長一段時期內,我國將處于從工業化中期向工業化后期邁進的發展階段,經濟發展和工業化對資金的需求將是十分巨大且加速遞增的。未來的經濟發展和工業化同樣離不開礦業為其直接和間接提供資金支持。

    2.礦業為我國提供了大量的就業機會和就業崗位

      與制造業資本有機構成不斷提高、單位投資所能安排的就業人數不斷下降不同的是,礦業的資本有機構成隨著時間的推進不僅沒有提高而且還有所下降,單位投資所能安排的就業人數不降反升。礦業的這一特點在我國未來就業問題日益嚴峻的宏觀背景下對解決我國日益增長的就業問題有著十分重要的作用。

    3.礦業為我國提供大量的稅收,是國家和地方財政收入的重要來源

    4.礦業發展促進了我國的城市化進程

      盡管在今天看來,這種因礦成市、城礦聯動的發展模式帶有明顯的計劃經濟色彩,存在礦產資源枯竭后城市需要轉型和調整的種種問題,與現代礦業和現代城市的發展理念相悖,但是從歷史角度的看,在我國特定的經濟和社會發展階段,礦業城鎮的興起對推動城市化功不可沒。

    5.礦業發展對改善我國后發地區交通條件和經濟布局有著重要作用

      礦產資源的大規模開發活動是一種改變貨物流量和流向空間布局的最有力手段。一方面,礦產資源的大規模開發活動可以直接推動現代交通運輸基礎設施條件的改善,另一方面也可以在此基礎上間接地推動區域經濟本身的發展。

    6.礦業的可持續發展有利于國民經濟的可持續發展

      礦業的可持續發展對我國經濟可持續發展的貢獻主要體現在現實和未來兩個方面。從現實來,礦業單位產值的三廢排放量低于我國工業的平均水平,礦業的發展和礦業比重的提高有利于減少工業的廢物排放量,從而有利于國民經濟特別是工業的可持續發展。從未來看,由于我國礦產資源浪費驚人,未來節約與綜合利用的潛力巨大。

    三、中國礦業發展現狀

    (一)礦業供需概況

    1.資源總量大,但是人均占有量低

      從1978年實施改革開放以來,我國主要礦產的保有儲量基本都發生了大幅度的增長。但由于我國人口的眾多,礦產資源人均占有量不占優勢,僅為世界平均水平的58%,居世界第53位。

    2.各種礦產差異較大,重要礦產不具優勢,后備資源儲量增長速度滯后于消耗速度

      近年來,我國國民經濟的快速發展對礦產儲量消耗較大,中國已經成為礦產資源消費大國,對外貿易中出口的增長在很大程度上意味著礦產資源附載于出口產品流往國外,也就是說,礦產資源的進出口總體上并不平衡,而是處于出遠大于進的透支狀況。另一方面,國內后備資源儲量增長速度明顯滯后于消耗速度,新探明的礦產儲量又不足以彌補每年消耗的儲量。因而,整個中國礦業面臨礦產資源儲量不足的問題。

    3、礦產資源多中小礦或貧礦,共生伴生現象普遍,可采程度差

      我國礦產資源中,一方面發現的礦產中中小型礦、貧礦、難選礦和綜合礦多,另一方面,長期以來礦產勘查強調工程控制和地質可靠程度,忽視資源儲量的經濟評價,使得我國查明資源的經濟可采性不高。

    4.礦產資源總體利用程度不高

      我國礦產資源總體利用程度近十年不斷上升,但是總體利用程度仍然不高,近一半沒有被利用。過度和無序的開發導致我國優勢資源的地位岌岌可危,在世界市場上沒有充分利用自己的優勢地位獲得更多的收益。

    5.區域分布不均,但部分礦產前景廣闊

      由于我國的地質條件差異很大,使得礦產分布明顯具有地區差異。地質專家們經過研究,認為我國很多礦產還有相當大的潛力,特別是中西部的儲量新增余地很大。

    (二)礦業企業概況

    1.企業規模

      中國礦業存在大量中小企業的產業組織結構特點,除與礦產資源的地質條件,即中小儲量礦和貧礦多,可采程度差有關外,主要是由國家礦業發展戰略和政策決定的。自上世紀80年代中期以來,實行的是調動各方積極性,“大礦大開,小礦放開,有水快流”為主線的鼓勵礦業發展的政策。結果是地方政府擁有中小礦產資源開發的審批權,“一哄而上”全民辦礦的局面就此形成。在礦業有序發展的法律法規相對薄弱,礦業管理體制沒有理順的背景下,地方政府和小企業短期化行為帶來的資源浪費、環境破壞、忽視安全現象不可避免。

    2.所有制構成

      中國礦業(除煤炭和石油兩大行業外)中:(1)私營企業在企業數量上占了絕對比重。(2)在工業總產值、工業增加值、資產、從業人員等指標上,國有及國有控股企業、私營企業和其他所有制企業,基本形成了三分天下的格局。(3)外資在中國礦業中處于補充地位。由于國家對礦業對外開放的戰略不清晰,礦業區域投資環境和投資條件較差,中國礦業還沒有形成有效吸引外資的良好產業投資環境,因而,合資企業和外資企業的發展較為薄弱。

    (三)礦業區域發展概況

      中國礦業在區域布局上,呈現出兩種截然不同的特征:一是在資源分布上,東弱中西強;二是在礦業市場能力上,東中強西弱。雖然東部礦業產能不低、利潤水平較高,但實際上,受礦產資源自然稟賦條件的限制,東部地區的礦產資源條件是比較差的。與東部地區相比較,中西部地區礦業的基本特點是自然資源豐富,礦產資源條件好,資源開發利用程度處于相對低的水平,未來的成長潛力巨大。

    (四)礦業對外發展情況

      總體看來,由于區域投資環境和投資條件較差,礦業發展戰略不明晰或搖擺帶來礦業政策的穩定性和連續性較差等因素,中國礦業還沒有形成吸引外資的良好的礦業投資環境,制約了外資礦業企業的發展。目前,礦業是中國工業中開放程度最低的領域之一。從國際上看,中國仍然是礦業投資環境比較差的國度之一。除引進外資之外,中國礦業還在三個方面取得對外開放的工作進展:其一,是國內礦業走向大陸之外的資本市場;其二,礦產品進出口總額穩步增長;其三,是礦業企業海外投資勢頭迅猛。

    四、中國礦業競爭力分析

      立足世界礦業產業與市場體系,來審視一個國家的礦業競爭力就會發現,一個國家的礦業競爭力涉及四個層面:首先,與這個國家的自然資源稟賦條件有關,這涉及到人們通常談到的礦產資源種類、儲量、品質、區位優勢等因素。其次,與這個國家的科學技術水平及技術應用的普及程度有關。再次,與這個國家礦業法規和政策監管體系的完善程度有密切的關系。最后,與這個國家礦業市場體系的發育程度密切相關。一個資源稟賦條件并不理想的國家,可能因為具備先進的礦產資源勘探、開發和利用技術,完善的礦產資源法規和有力的產業政策支持,以及發達的礦業市場市場,而具有較強的將資源優勢轉換為經濟優勢的能力,或者彌補資源劣勢的能力,從而在礦業市場上具有很強的競爭力。根據以上四個方面的標準來衡量,雖然中國礦產資源儲量、礦產品產量與消費量居世界前列,但中國并不是世界礦業強國,其礦業競爭力還有待提高。

    (一)自然資源條件

      從自然資源條件看,中國礦業的典型特點是礦產資源總量規模大,但不同品種礦產資源的開采條件差異較大,礦產資源的平均品位較低,而且,由于人口多,礦產資源人均量低。

    (二)生產技術水平

      總體上來說,中國礦山的管理水平較低,發展戰略與體制的因素造成先進技術的利用程度不高,大型機械設備較少,機械化、自動化程度較低,從而導致勞動生產率不高,礦產資源開發利用效率較低。

    (三)礦業管理體制

      中國作為一個礦業大國,這些年來,已經形成相對統一的礦產資源管理體制,但還沒有形成統一的礦業管理體制,沒有專門的政府主管部門對礦業實行統一監管,對礦業運行的監管權力分布在國土資源部、發展與改革委員會等多個政府部門,政出多門的現象時有發生。與既有的礦業管理體制相配套,目前,中國礦業政策體系集中體現為礦產資源立法相對完善,而與礦業有序發展相關的法律法規相對薄弱。在中國礦業領域,仍然較為普遍地存在著各種行政管理權利割據及由此衍生出來的經濟利益割據的現象,政策的尋租空間相對較大。

    (四)礦業市場體系

      在中國,在計劃經濟體制主導下的較長時期內,礦業一直被視作為工業上游的一個原料提供車間,其市場化改革明顯滯后于下游工業領域各部門的市場化改革進程。需要強調指出的是,至今亞洲各國還沒有形成較為成熟的礦業資本市場,更遑論面向國際的礦業資本市場。從國土規模和資源背景、經濟發展階段和經濟實力,以及對礦產資源的供給與需求水平來看,中國最有潛力形成亞洲的國際性礦業資本市場。礦業市場體系發育的關鍵,在于重建礦產資源勘探、開發和利用的微觀基礎,培育一批規模適度、資本來源多元化、對維系市場發展擁有穩定的和積極的影響的大型礦業企業。過去幾年,全球礦產勘探市場經歷連續數年的持續繁榮,同時帶動中國礦業的繁榮,這種繁榮之后,隨即而來的國際金融風暴、世界經濟衰退,又將全球礦業帶入衰退期,這樣的周期性大起大落,有助于推動中國礦業對市場運行的內在規律進行深刻的和相對獨立的反思,從而更好地探索符合自身需要的發展道路。

    五、中國礦業發展戰略展望

      以前述各章的分析為基礎,對中國礦業發展戰略做出展望,還需要立足于基本國情,從新時期國家實現現代化、工業化的基本目標和任務出發,重新審視中國礦業在國民經濟乃至世界經濟中的地位,轉變思想觀念,統一思想認識。

    (一)中國礦業發展的基本認識

      新中國成立以來,礦業一直是國民經濟建設的重要部門。早在上世紀50年代的“第一個五年計劃”中,中國政府就明確要求地質工作要走在國民經濟建設的前面,提出了“開發礦業”的戰略方針,并在每個五年計劃期間,都對礦產資源勘查開發做出部署。經過60年來的發展,中國礦業取得令人矚目的巨大成就,中國已經逐步成為世界礦產資源大國和礦業大國。截至2007年年底,我國礦業總產值達8555.9億元,約合1200億美元,在全球僅次于美國。然而龐大的總量規模并不等于中國已經成為礦業強國,中國礦業發展中的問題也相當突出。

      在經濟全球化和可持續發展的國際新形勢下,必須轉變思想觀念,立足于基本國情,重新審視中國礦業在國民經濟乃至世界經濟中的地位,全面認識礦業保障工業化進程和國民經濟持續發展的新功能新任務,深刻把握礦業發展面臨的新矛盾新問題,展望和制定中國礦業21世紀發展戰略。只有這樣,才能保證礦業更好更快地持續發展,使之與國民經濟的發展、工業化的進程和科學發展觀的要求相適應。

      首先,必須從提高國家競爭力和國民經濟可持續發展的高度考慮礦產資源管理和礦業發展。改革開放30年來,中國礦業始終置于行業管理的基本體制框架之下,各項行業政策極大地推動了中國礦業的發展。但是進入新世紀新階段,適應于科學發展觀的新要求,礦產資源和礦業的重要性已經超越行業層面,上升到國家的層面。因此,必須從國家戰略的層面,從提高國家競爭力和可以持續發展的高度,提出新世紀的礦業發展戰略。

      其次,必須以開放的心態和國際的視野從國際國內兩種資源、兩個市場整體開發利用的寬度考慮礦產資源管理和礦業發展。在經濟全球化背景下,礦產資源和礦業的國際化程度日益提高,國內資源與國際資源的關聯度日益密切,某種意義上已經不存在國內的礦產資源開發利用標準。因此,要把國內資源發展戰略放在國際資源發展戰略之中考慮,算國際大帳,算全球帳,而非僅算小帳,算國內帳,更不能因顧及國內局部利益的得失,喪失在國際市場上的規模發展機遇。

      再次,必須以統籌兼顧的方法從正確認識和妥善處理礦業重大關系的深度考慮礦產資源管理和礦業發展,F代礦業建立在產業資本與金融資本良性互動的基礎之上,不僅與其下游產業保持著密切聯系,而且與金融業、生產性服務業的關系日益緊密。因此,要統籌考慮與現代礦業相關的重大關系,尤其是礦業與資本市場結合的途徑,建立與國際接軌的礦業資本市場,進而提高中國在國際金融領域的地位和影響力。要動態地算賬,算長遠的帳,算持續保障礦產資源供給的帳,算礦業與金融綜合效益的帳,而非僅是靜態地算賬,算眼前的帳,算近期礦產資源供給平衡的帳,算現有礦業集團效益的帳。

      以上述基本認識為基礎,還必須在下列五個方面轉變思想觀念,統一思想認識。

    1.正確認識自身的秉賦條件,從中國國情出發保障礦產資源供應

      當前居主流地位并主導中國礦業發展方向的一種觀點,主張保障中國礦產資源安全就是要提高礦產資源的國內自給率,降低礦產資源的對外依存度或減少對國外礦產品的進口,想當然地認為減少進口就可以減少對國外礦產資源的依賴,就可以提高在國際礦產品市場上的談判地位或維持定價權。事實上,這種觀點是十分錯誤的,實踐上也是非常有害的,特別是在中國已經成為世界制造業大國的發展階段,危害尤其嚴重。

      雖然總體上看,中國是一個礦產種類眾多,儲量比較豐富的發展中大國,但從人均礦產資源占有來看,中國的礦產資源儲量十分匱乏,僅僅是世界平均水平的一半。然而,“世界工廠”的現狀,以及工業化和城市化的進程卻要求中國不得不消耗更多的資源。中國人均礦產資源本來就匱乏,不足以支撐中國本國當前的工業化進程和國民生活消費水平的提高,更難滿足向世界提供加工、制造能力的需要。改革開放30年來,雖然中央一直強調要充分利用兩種資源、兩種資金、兩個市場,但主導行業方向和政策話語權的礦業行業管理部門卻沒有充分認識到礦業對外開放的重要性,局限于本行業的封閉式發展,一味強調礦產資源的自給,結果導致中國礦產資源透支使用的不利局面。國際上品位百分之50以下的露天鐵礦基本上還沒有開采,而中國品位百分之30以下的地下鐵礦都已經被廣泛開發,這正是典型的“竭澤而漁”現象。由于始終強調內向封閉發展,致使中國企業開發海外礦產資源以及與國際礦業公司合作的經驗嚴重不足,造成近年來在實施大規!白叱鋈ァ睉鹇詴r顯得十分倉促、缺乏準備。在國際金融危機的背景下,鋼鐵行業不但不抓住有利時機主動淘汰落后產能,關閉沒有競爭能力、在資源環境安全等方面問題叢生的小型礦山,反而呼吁為這些小型礦山提供補貼以應對危機[1]。這就造成中國本來就十分有限的礦產資源加速消耗乃至最終枯竭。照此繼續發展下去,中國的礦產資源對外依存度只能逐步提高,中國經濟的資源安全問題只會越來越嚴重。

      中國礦產資源稟賦的一個重要特點就是中小礦和貧礦多,可采程度差,這個特點要求中國花大氣力調整小礦和貧礦開發戰略,變壞事為好事,使之成為中國礦產資源戰略的優勢。

      一方面,隨著未來勘探技術水平的提高和礦產資源經濟價值的升高,現在不適宜規模開發的小礦和貧礦,在未來可能成為具有經濟價值的富礦,屆時適時開發可以減少對資源的浪費和資源利用的成本。另一方面,只有管住小礦亂挖濫采,才能形成勘探市場,風險勘探資本才有發展的基礎。在礦產資源潛力大的地區,只有通過勘探擴大資源儲量進而形成規模礦業,地方政府才會真正有積極性支持風險勘探資本到本地發現資源,有風險勘探能力的公司才會成為地方政府的座上賓。

      此外,如上文所述,中小礦床對于國家而言有著重要的、特殊的戰略儲備地位,是保障中國礦產資源安全的根基。當國外礦產資源供應比較充足,價格比較穩定的時候,中小礦和貧礦可以起到類似于“蓄水池”的作用,作為中國的礦產資源儲備。從這個角度看,也只有在國家層面上統籌把握“蓄水池”給排水作用,才能最好地發揮資源戰略儲備的功能。一旦發生戰爭或者世界礦產資源市場發生重大變動時,就可以迅速開發利用這些中小礦床和貧礦床,保障我國資源供應。如果現在“一哄而上”浪費和糟蹋了這些根基,那么將來一旦真的出現礦產資源危機,中國將無礦可采,無礦可用,任人宰割。小型礦產資源是國家資源戰略貯備最重要的組成部分,主張提高國內自給率的的封閉資源觀導致國內小礦資源幾乎被掃蕩一空,嚴重破壞了國家資源賦存狀況,對國家經濟安全造成重大隱患。

      不是從國家的利益全面考慮國家礦產資源整體的競爭性、安全性,而是希望通過擁有一定礦產能力影響世界市場上的礦產品定價,其實質是維護礦業產業鏈條上現有冶煉加工企業的利益。通過保持上游落后的礦產資源開發能力來維持下游既有的冶煉加工利益,實際上意味著用環境污染、資源浪費、安全無保障的代價來補貼冶煉加工。中國礦產品冶煉加工企業必須學會在全球資源的平臺上參與競爭,而不能指望通過對國內礦產資源的“竭澤而漁”來維持其生存和競爭力。

      因此,思想觀念上的第一個轉變就是從立足國內的資源觀轉變為面向全球的資源觀,從維護國內落后礦產資源產能轉變為開發國際優勢礦產資源產能。應當堅決糾正主導中國礦業發展戰略方向的保守、狹隘礦產資源觀,堅決糾正以挽救落后產能為主旨的行業保護政策,轉而以國際的視野盯住全球資源市場。在相當長的一段時期里,抓住各種有利的國際時機,發掘各種有利的國際因素,使中國能夠盡可能多地長期利用國外礦產資源,而將自身有限的資源儲量通過建立新型的可持續發展標準節約下來,作為國家的“家底”。這樣一方面保證國內的礦產資源不至于因過早、過度的開發利用而面臨枯竭的危險,從而使我們不會因礦產資源問題影響工業化進程和國民經濟發展,以及避免在國際礦產資源市場上處于被動地位;另一方面,一旦出現戰爭、國外經濟封鎖、國際資源市場惡化等特殊情況時,我們反而能夠依靠自身的礦產資源儲量實現自給自足。

    2.破除資源保護主義桎梏,營造發展現代礦業的宏觀環境

      從世界主要礦產國之間資源分布的角度看,中國礦產資源相對匱乏,特別是大宗基礎金屬的資源儲量嚴重不足。因此面向國際礦業,中國應該明確宣示反對資源保護主義和資源投資保護主義。反對資源保護主義應該是中國在21世紀應對國際資源開發利用的基本立場。這一點,應該從資源法立法角度予以確定。

      目前,中國從控制資源的角度考慮,采取的是資源保護主義政策,即把中國有一定優勢的資源,主要是稀有金屬資源,列為禁止類資源。這樣的指導思想和政策實際上并不能達到保護中國礦產資源的目的,應該適時調整。

      首先,中國提出保護的領域都是小型的資源。以金屬礦產資源為例,主要是小型的稀有金屬、稀貴金屬領域。中國在此類金屬領域擁有相對的資源儲量優勢,然而這些金屬資源在世界金屬資源總量中的比重僅為10%左右。從國際資源整體開發和利用角度看,中國缺乏在資源總量比重中占80%以上的優質大宗金屬礦產資源。中國現有資源保護政策保護了國內小型的、稀有的資源,卻失去了在國際上反對大宗金屬資源保護主義的主動地位,由此因小失大,得不償失。我們強調算大帳,算總賬,算國際帳,就是要從大處著眼看清局部行業利益和短期利益對中國礦產資源和礦業整體利益的危害。放棄資源保護主義政策后,只要應對正確,手段高明,方法得當,完全能夠更好地保護本國資源。

      事實上,回顧中國改革開放30年歷史,除少數港澳臺企業與地方合資的變相礦業公司外,沒有任何一個正規的國際大型礦業公司在國內從事過稀有金屬的礦山開發。然而在現有資源保護政策下,國內鎢、錫、鉬、銻等稀有金屬資源仍然遭受嚴重破壞,這是國內企業惡性競爭造成的。以禁止外資參與開發的政策控制資源開發實現保護資源的目的并沒有事實根據。因此,把稀有金屬資源列為禁止國際開發的政策并沒有解決稀有金屬資源保護的本質問題。這些政策不但沒有達到所謂涉外保護的目的,反而使中國喪失了理直氣壯地在國際上反對資源保護主義的正義立場和法律依據,在國際礦業事務和礦業市場上處于被動地位,削弱了中國“軟實力”的國際影響力。

      在中國短暫開放黃金風險勘探的5年期間(2002-2007),國際風險勘探公司在國內發現了1000噸黃金地質儲備,其中絕大部分是工業儲量(虛擬黃金儲備),在很大程度上增強了中國抗擊金融風險的能力。其中最大的投資者澳華黃金有限公司在貴州建設的錦豐金礦成功引入了國際礦業開發機制,成為中國黃金礦業可持續發展的先進樣板,得到了業內權威人士的高度贊揚。事實證明,引入國際礦業資本有利于提升中國礦業開發水平。

      其次,資源保護主義政策阻礙了礦業資本市場的形成。礦產資源本身就是資本的一種形態,如深埋于地下黃金儲量正是國家黃金儲備的一種形態,因此一方面具有國際交換價值和交換需求,同時也與本國資本市場緊密相關,既具有國際性,又具有本地性。資源保護主義政策關上了對外進行礦產資源資本經營的大門,實際上就是對本國上市公司走向國際礦產資源市場形成阻力和壁壘。國際上的跨國巨型礦業集團,如必和必拓、力拓和英美集團等,普遍在美國,英國和澳大利亞三個重要礦業資本市場共同上市,而不是用一個資本市場統管所有資產。這種運作方式就是要兼顧當地礦業資本市場,依托當地礦業資本市場在當地更有效地開發資源。中國擁有許多實力雄厚的國有礦業(工業)集團,但是在國際礦業資本經營方面之所以屢屢受阻,既有國際政治背景的因素,又有國內礦業資本經營機制與國際礦業資本經營機制存在巨大差異有關。反觀印度米塔爾集團和巴西淡水河谷等公司,礦業資本的經營模式與國際通行慣例相適應,因此在參與礦業國際化方面遠遠走在了中國大型礦業企業的前面。資源保護主義政策下,中國礦業企業的國際形象更接近于俄羅斯礦業集團和中東石油集團。在缺少與國際接軌的礦業資本市場和不能進行國際化礦產資源資本經營的背景下,中國礦業企業“走出去”戰略難以真正實施。雖然依靠國家雄厚的外匯儲備會取得一些暫時的成果,但是從長遠看存在管不好、守不住、影響國際形象等問題。

      再次,資源保護主義政策鼓勵了地方保護主義。中國礦產資源開發領域的另一個事實是,濫采濫挖和資源行業惡性競爭的根源不是由于國際資本在中國市場上參與競爭,而是地方保護主義盛行的結果。

      在現行行政管理體制和財稅體制下,地方割據、諸侯經濟成為一大痼疾。在與地理區域密切相關的資源開發利用領域,受到資源保護主義政策鼓勵的地方保護主義更為突出和典型。中國大型礦業(工業)企業,大部分都是以地方行政區劃命名,如江西銅業、云南銅業、銅陵銅都,湖南有色,山東黃金、招遠黃金,湖南華菱、金川鎳都等等,地方割據的色彩可見一斑。即便是國有經濟主力軍的央企在地方的發展也總是遇到許多因地方保護而產生的問題,導致許多央企或全國性礦業企業,如紫金礦業等,寧可在海外發展也不愿意對國內資源投資。肥水不流外人田,各地方政府都竭力通過各種方式建立和扶植自己的龍頭企業,甚至政府作為絕對控股方控制和經營礦業公司,以求壟斷本行政轄區內資源的開發利用。這種趨勢越演越烈,礦產資源的行政性分割就越來越深。目前,地方保護的行為已經從地下資源開發延伸到礦產品經營層面,如省級國儲局只收儲本省主要資源產品。地方保護主義盛行的結果必然是阻礙形成包括礦業權交易市場在內的全國資源和資源商品統一市場,礦業不可能建立統一的市場競爭標準。這正是導致中國礦業企業集團規模小、經營行為不規范的重要原因。沒有全國統一的礦業市場,既不可能出現具有全球競爭力的礦業公司,也不利于中央對礦產資源的調節與控制。

      地方保護主義是長期困惑中國礦業發展的老問題,其思想根源和政策依據就是資源保護主義。在國家層面對外提倡資源保護主義,對內就形成了對應于國家層面的層層地方資源保護主義。國家在國際上面臨的問題,也就是央企在地方所面臨的問題。毫無疑問,資源保護主義思維無論對內、對外都是有害的。

      因此,思想觀念上的第二個轉變就是從資源保護主義轉化為資源公有觀,反對任何地方主義資源觀,從政府經營資源開發獲取行業經濟效益轉變為政府監管資源開發獲取礦業可持續發展。資源保護主義是狹隘資源觀和行政管理思維的必然結果,是破壞礦業統一市場的罪魁禍首。只有在全國實行統一礦業政策,各地政府有監管職能,沒有經營職能,建立礦業資本市場,強調通過市場配置礦業開發資源,才能從根本上打破行政管理的思想觀念,克服地方保護主義,形成我國統一的礦業市場。國際現代礦業發展的歷史證明,所有礦業大國都是通過本國礦業市場的整合才能在本國境內建立良好的礦業資本市場,也只有在本國礦業資本市場形成之后才具有對外開拓能力。

    3.改革現行礦業管理體制,以高層統一調控解決礦業共性問題

      改革開放30年來,中國礦業體制由政府主管部門計劃管理逐步轉變為基本上以市場為導向的行業管理,體制改革和開放政策極大地推動了礦業的發展,特別是成長起一批具備一定規模的礦業企業。但是從提高國家競爭力和可以持續發展能力的角度衡量,中國礦業整體上還不能適應我國經濟發展的速度和質量要求,還停留在傳統礦業的粗放經營階段,礦業體制并沒有真正理順,所形成的管理分裂、政策各取所需局面,不利于解決礦業面臨的共性問題。從國家角度思考新時期新階段的礦業發展戰略,首先必須改革現行礦業行業管理體制,從提高企業資本競爭力和國家可持續發展能力的高度著眼于現代礦業的管理和發展。

      中國現行礦業管理體制表面上看是以市場導向的行業管理為主導,然而特定國情背景下的礦產資源特殊性和重要性,又決定了政府干預的不可或缺,尤其是從國家戰略層面考慮礦產資源時更是如此。但目前在處理礦業共性問題方面,各級政府各個職能部門權責分割、各管一面:發改委負責礦產資源和礦業政策、大型項目審批,工信部負責監測和協調礦業運行,國土資源部管理礦產資源權證和資源政策監督執法,政府三大主要部門分割管理礦業,對礦業發展各自擁有一定的管理和制約權力。涉及礦業管理的其他部門還有環境保護、安全生產和公共安全等。國有大型礦業企業由國務院國資委或地方國資委監督管理。行業協會研究本行業市場并提出解決本行業普遍性問題的建議。然而,14-15個礦業行業協會互相分立,依然按照計劃經濟時期行政隸屬范圍參與行業規劃和管理協調,所提出的規劃、政策立足點無非是維護本行業既有利益、排斥外來競爭,既缺乏從戰略上考慮整個礦業發展的能力,也缺乏推動礦業整體改革的動力。安全、環保等礦業重要管理領域,政府職能部門只有事后的懲罰性管理手段,游離于礦業運行過程的相關信息之外。

      與體制機制和發展戰略的歷史形成有關,從中國礦業產業鏈整體上考察,目前呈現的是一個加工能力大于冶煉能力、冶煉能力大于采掘能力的倒三角結構。與國際大型礦業企業相比較,中國大型礦業集團基本上是以冶煉能力為核心的工業集團,并不是以礦產資源開發采掘為核心的現代礦業企業,嚴格意義上并不能稱之為礦業企業。例如,作為中國礦業核心企業集團的中國鋁業幾乎沒有鋁土礦資源,大部分礦石從各地采掘企業收購,核心資產的礦產資源含量微乎其微。這一重要特征導致中國礦業宏觀規劃和管理的重點集中在冶煉、加工環節,礦業政策普遍向冶煉企業傾斜。這樣一來,礦業企業集團對地下資源合理利用、可持續開發的關注,要遠遠落后于對礦產品冶煉利潤以及對金屬加工業利潤的關注。這就不難理解,為什么維持落后礦業產能以保持國際礦產品市場談判地位的錯誤觀點能夠如此盛行。因此,中國礦業行業發展的戰略研究和政策導向總是脫離礦業的基礎——礦產資源,具體表現為除了少數超大型礦業項目外,地下資源的開發始終停留在極度粗放的原始開發階段。這也直接導致中國礦業發展戰略和規劃支離破碎、喪失對基礎和核心的關注,更談不上對礦產資源可持續開發利用的關注。事實上,政府層面幾乎沒有一個部門在全面研究、規劃礦產資源開發利用和可持續發展問題,中央政府對礦業缺乏全面了解和整體的、統一的管理機制。礦業發展和改革的問題既是政府管理、調控的盲區,也沒有來自企業的改革動力和建議。

      因此,思想觀念上的第三個轉變就是從礦業行業分散管理轉變為國家層面的系統規劃和統一調控。制造業大國背景下的中國礦產資源可持續開發利用決定了中國礦業的特殊性和重要性,決定了必須打破部門利益、權責分割、各取所需的分散管理格局,成立國家資源委員會系統規劃、全面協調和統一控制礦產資源的開發利用和礦業發展。同樣,礦業市場及礦業資本市場的建立也必須是國家層面的戰略。

    4.正確認識和深刻把握現代礦業的資本機制,建立礦業資本市場

      現代礦業與傳統礦業最根本的區別之一,就是現代礦業體現出的資本密集屬性,F代礦業的核心問題在于如何認識和把握資源與資本的關系。在現代資本理念和金融體系下,地下資源其實被看成是資本的一種形態,地下黃金儲量就像實際的黃金一樣同樣具有價值,其區別只是有一定開發成本和時間扣減或價值折扣。因此,礦產資源本身就是一國金融體系的基礎之一。澳大利亞經濟總量并不大,但是澳元卻是世界重要的交易貨幣,說明礦產資源與貨幣有著十分緊密的關系。實際上,礦產資源的金融屬性和礦業的產業特性決定了高水平的現代礦業,是建立在產業資本與金融資本良性互動的基礎之上。從當前世界礦業格局看,大型礦業公司幾乎都是上市公司,礦業資本市場的規范機制、透明機制、風險揭示機制和監管機制,都是為了揭示礦產資源的金融價值,是現代礦業良性發展的基本保證。而礦產資源正是通過上市公司這個載體,才得以在資本市場上充分體現其真實的動態價值。由此可見,判斷一個國家的礦業是否具有競爭力,不僅僅要考察該國的礦業生產能力,更要看該國的礦產資源發現能力和礦業資本的發達程度以及經營管理能力。

      礦產資源開發的投資機制不同于制造業。在國際礦業市場上,一個企業在發現有價值的地下礦產資源后,可以直接從資本市場獲得地下資源的開發資金,這就是所謂“向地下資源要資本”的資本市場機制,也即風險勘探資本機制。礦產資源的發現能力是資源開發最重要、最基礎的能力?碧绞强茖W研究活動,風險勘探是知識經濟活動,風險勘探資本機制是風險資本機制的高級階段。因為風險勘探的難點在于即便打鉆成功找到地下礦床(這通常就要用去若干年時間),加上礦山建設,以國際建礦山到礦山產生正現金流的最快速度計算,礦業企業通常在5年的時間內只會有資本投入,不會有任何盈利。因此,初級階段的風險資本機制關注的是有形資產,依托的是以利潤為資產價值評價基礎的風險投資資本市場;高級階段的風險資本機制關注的無形資產,依托的是以資產未來增值潛力(勘探在相當長時間沒有利潤)為資產評價基礎的風險投資資本市場。

      中國目前沒有任何鼓勵企業通過發現優質資源進而從資本市場獲得資本來開發資源的良性資本籌措機制,風險勘探領域的資本市場依然是一個空白,礦產資源勘探和規模開發始終嚴重依賴政府投入和行政審批,導致礦業企業以采代探,關注地面生產利潤遠遠超過關注地下資源的勘探發現和合理開發,資源勘探方面的投入嚴重不足,進而帶來的是資源發現率、利用率下降。即將推出的證券市場創業板是風險投資資本市場的重要元素,但創業板資本市場與風險勘探資本市場依然有很大距離。同時,由于缺乏良性的資源/資本礦業開發機制,維持礦業發展的經營資本和再投資能力也嚴重不足。

      因此,要從金融運營和管理的層面上認識中國礦業整體上缺失對資源關注的弊端和危險性。放眼全局和長期,中國礦業微觀基礎的重建和企業運行秩序的規范,在很大程度上依賴于礦業資本市場的建立,取決于礦業資本市場功能和機制的發揮。作為承載產業資本與金融資本融合、互動的平臺與載體,礦業資本市場,理應成為中國礦業市場體系及金融市場體系中關鍵性的組成部分。另一方面,形成資源與資本的良性互動關系也是解決現代礦業管理問題的關鍵,正是通過建立礦業資本市場形成了發現資源、開發資源、保護資源的市場管理體系。通過資本這個龍頭,形成對資源企業行為的約束,實現礦業管理體制的提升和完善。

      礦業發達國家開發礦業的微觀主體幾乎全部是上市公司,最主要的原因之一就是上市公司有規范的信息披露制度,透明度較高。資源所有者(國家)可以和上市公司股東一樣獲得上市公司資源開發的真實信息,不會被蒙蔽,降低了政府管理礦業的成本。只有具備透明度,一切礦業標準才能真正成為礦業企業的行動依據。礦產資源是具有隱伏性的資產,必須用透明載體開發,才能確保政府的監管正常運轉,這里體現的正是馬克思主義生產力決定生產關系,經濟基礎決定上層建筑的基本原理。官股泛濫和礦難頻繁是礦業管理的大問題,但問題的根源是礦業經營載體不透明。因此中國必須建立新型的礦業市場準入制度,只允許上市公司經營國內的重要礦業資產。這不是模仿西方,而是中國社會主義政治制度的必然選擇。
     
      建立具有中國特色的社會主義市場經濟體制下的現代礦業,就是要把社會主義的優點與市場經濟的優點結合起來。社會主義制度的優勢就是完善的管理標準和強有力的上層建筑,礦業資本市場的優點就是可以造就透明的礦業經營載體。正是因為這兩個優勢的結合,錦豐金礦成為國內黃金礦業可持續發展的優秀樣板,社會主義市場經濟的礦業發展樣板。事實證明,礦業可持續發展的核心是從行政管理和私人管理模式轉變為透明度高的上市公司管理模式,而礦業資本市場是這種模式的基礎設施。

      建立現代礦業資本市場的另一個重大意義是,在摸索人民幣國際化的進程中,礦產資源開發載體和金融機構的充分結合,可以為中國資本項目下的人民幣自由兌換形成一個切實可行的實踐窗口。

      因此,思想觀念上的第四個轉變就是從礦業的產業管理轉變為礦業的金融管理,從任何企業可以經營礦產資源轉變為只有上市公司能夠經營重要礦產資源。通過資本市場促進礦業開發、強化礦業管理,并且通過建立礦業資本市場夯實我國實體經濟的金融基礎。建立我國礦業資本市場的管理規則和新型礦業市場準入規則,利用資本市場形成合理、高效的礦產資源開發機制,把礦業管理推向市場化、透明化、制度化。在強調依靠資本市場管理的同時,要保留、完善和提高政府監管礦業資本市場的能力,通過市場管理公司、政府監管市場來避免重犯國際資本市場監管滯后、監管全面依賴市場的結構性錯誤,形成一個新型的、代表世界礦業未來的社會主義礦業資本市場。

    5.以環境保護主義作為國內礦業發展的基本原則和考核標準

      目前在礦業界和政府部門普遍存在一種錯誤認識,認為發展礦業必然帶來安全事故和環境破壞,因為礦業開發中安全事故和環境破壞可以減少但卻不可避免。這并不符合現代礦業發展的基本規律。國際礦業開發的先進經驗、國內兗州礦業和澳華黃金錦豐金礦的企業實踐都表明,礦業并不必然比其他重化工業具有更大的安全危險和環境破壞。在礦石中充滿有害元素的客觀條件下,地處偏遠的深山中,錦豐金礦用實踐證明了礦業完全可以做到礦山開采后當地的環境不發生負面的變化,綜合生態效益和社會效益好于開采前。

      中國礦業領域目前礦難和環境事故頻發固然有許多技術上的原因,但是更為重要的原因來自管理機制。一方面,對于國有礦業企業來說,由于歸屬行業或地方管理,行政部門在裁判員、運動員之間的利益沖突,導致在企業管理中普遍形成重利潤、忽視安全環保投入的傾向。國有企業安全環保標準的降低,本質上就是條塊行政權力內部利益沖突,就是在用企業安全環保成本的補貼,拉動本行業和本地區礦產資源開發和經濟增長。另一方面,由于礦產資源是隱性資產,私營企業的經營行為不透明,政府很難對其實施有效監控。

      安全環保標準的降低是導致中國資源保護失控、資源“廉價流失”的主要原因之一。根據國際經驗,資源保護的基本措施是提高資源開發的行政性、經濟性和技術性門檻。在中國,關鍵在于地方政府不能利用地方權力,國有大型企業不能利用行業話語權,降低資源開發門檻。環境保護指標就是所有這些門檻中最為重要的技術門檻。中國礦業開發的技術門檻表面上看在世界各國中是最高的,但是都被維護各種行政利益、地方利益的潛規則所浸蝕。

      以稀土為例,因為稀土中的稀有元素含量非常低,提煉過程中要大量使用有害成分較強的藥劑,導致環境污染十分嚴重。因而發達國家通常不允許在本國建立稀土提純工廠。澳大利亞擁有優質的稀土資源,但是由于國家環保要求高,相關資源始終沒有開發。中國稀土工業則是處于惡性競爭狀態,稀土提純工廠遍布全國,甚至建在國內重要流域的上游地區,其根源就在于企業可以把環保成本轉移給社會,可以以犧牲環境為代價。不是中國沒有標準,而是地方政府部門和企業不遵守標準。能夠讓企業在不符合標準的條件下開工建設進而生產,都是行政權力爭奪利益的產物。造成環境破壞仍繼續生產的企業恰恰是一些地方企業和少數大型國有企業。通過提高環保標準,提高技術門檻,強制要求稀土企業開發和采用環境友好型的技術,形成技術優勢,把稀土在經濟價值上塑造成稀貴短缺,才是對中國優勢稀土資源的真正利用。

      因此,以環境保護為核心標準徹底摧毀任何形式的資源保護主義,是中國礦業走出傳統行業管理、企業經營模式的基本原則。沒有這樣的轉變,中國的稀有金屬資源不僅僅不“稀貴”,反而成為廉價產品,嚴重影響中國國際威信,也成為中國在全球市場上反對資源保護主義的絆腳石。

      此外,向礦業企業征收高額環境保護費和資源費,采取企業破壞后由政府恢復的模式并不是解決礦山環境保護問題的正途。事后由政府承擔環境恢復責任,實際上是把政府推向了直接參與經營的角色。同時由于費用征收環節存在的大量漏洞,實際上等于讓行為規范的企業為行為惡劣的企業買單,不利于獎優懲惡。

      更為嚴重的是,在中國礦業企業沒有形成重視安全環保企業文化的時候,以這種國內習以為常的礦業經營模式“走出去”,不但不能增強中國和平崛起的親和力,往往出現“得到資源丟掉民心”的現象,反而會給國際競爭者提供反對中國企業“走出去”的理由,極端情況下甚至會在資源所在國的政治領域中形成反對中國的基本力量。例如在一些非洲國家,中國長期援外形成的良好群眾基礎,由于最近幾年中國企業在當地礦業開發中的錯誤行為,幾乎喪失殆盡,以致民眾對中國的某些礦業投資竟然十分反感。

      要建立全國統一的礦業大市場,還必須有統一標準。中國在計劃經濟時期中建立了一套標準高全、系統嚴謹的安全環保管理標準體系。這是中國重要的上層建筑基礎設施,是寶貴的政治財富,是社會主義制度優越性的根本體現,不能隨意拋棄,F在需要做的就是要在市場經濟條件下予以切實落實。礦業上市公司通過遵守這個統一標準建立礦業規模開發的高門檻,政府和市場通過這個統一標準嚴格監管礦業上市公司。建立礦業規模發展的基礎條件;以重視環保、安全和資源有效利用的指導原則更新市場準入規則,把上市公司作為開發礦產資源行業的唯一載體。

      因此,轉變思想觀念上的第五個轉變就是從注重礦產資源行業的發展轉變為注重礦業的環境保護,建立并強化全國礦業開發環境保護統一標準。以資源公有的共識為基礎,破除來自上層建筑的行政割據障礙,建立起反映礦產資源金融屬性的礦業資本市場,基本指導思想就是環境保護主義,基本標準就是以安全環保為核心的礦業開發標準,通過設置較高的環境保護標準,抑制資源的無序開發,實現礦產資源保護的目標。從環境保護主義角度實現資源保護不但有利于在礦業領域落實科學發展觀,而且有利于中國的資源政策得到國際認可與支持,加速中國礦業與國際礦業標準接軌,提高中國礦業在國際市場上的威信和影響力。

    (二)中國礦業發展的戰略思路

      上述對礦產資源和礦業的分析告訴我們,在中國正在向著小康社會和現代化邁進的時候,必須進一步正確認識礦產資源和礦業的地位、作用,把握礦業對于國民經濟發展和安全的重要意義。因此,要順應當前國內國外礦業快速持續增長趨勢,積極應對激烈的國際競爭,研究當前世界金融危機帶來的機遇和挑戰,結合國情正確地制定礦業發展戰略、振興規劃和政策,把礦業當作國民經濟發展中的重要戰略產業、基礎產業和支撐產業來抓。

      在未來十五年至二十年內,中國礦業發展的總體戰略思路是:在科學發展觀的基本思想指導下,以反對資源保護主義和推行環境保護主義為核心原則,堅持走可持續發展道路,加強在國家層面的產業規劃、宏觀指導和重點規制,以市場機制和政府規制有機結合,建立以增加資源儲量和提高資源利用效率為導向的礦產資源保障體系,以不斷增加國土范圍內的礦產資源儲量和提高從海外獲得礦產資源的能力為優先目標,以安全、環保和社區發展的高標準重建礦產資源勘探、開發和利用的微觀基礎,構建和完善以礦業權市場、地質勘探市場和礦業資本市場為主要內容的礦業市場體系,促進勘探和礦業企業轉變經營機制,實現礦業可持續發展。

      主要任務是:在這一期間國家礦業振興規劃的指導下,以建立鏈接全球資本市場的國際性礦業資本市場,發揮礦業資本市場功能和機制為突破口,以培育、扶持大型礦業上市公司為基本路徑,轉換經營機制為核心,以技術進步和優化產業組織為依托,以重大礦種和礦產品的大規?碧、合理開發和有效利用為重點。一方面,不斷增加礦產資源儲量,充分利用國際國內兩個市場和兩種資源,以提高礦產資源利用效率為中心優化的礦產資源保障體系,持續提供滿足下游產業部門需求的礦產資源產品;另一方面,引導和推動礦業企業實現既面向市場又受到政府合理規制和社會有效監督的運營機制轉型,以轉換經營機制為中心落實礦業可持續發展經營原則,在此基礎上實現礦業企業的規;、透明化、集約化經營,使其生產經營活動能夠符合全社會對礦業(企業)的社會責任期望,并利用相對比較優勢積極參與全球礦業市場的競爭。

    (三)中國礦業發展的戰略措施

      圍繞上述中國礦業發展的戰略思路,至少應當考慮采取下列戰略措施。

    1.修改礦業法,向世界明確宣示中國反對各種形式的資源保護主義,同時強力推行礦業環境保護主義

      反對資源保護主義和推行環境保護主義是礦產資源和礦業領域貫徹落實科學發展觀的必然要求,是新時期中國礦產資源和礦業發展戰略的兩個核心指導原則,是中國礦業建設高速公路的左右兩條邊線。只要能夠在國內、外礦業事務中和礦業市場上旗幟鮮明地堅持住這兩條邊線,中國礦業就能夠得到高速、健康、可持續發展。因此,需要通過修改礦業法,突出這兩個核心指導原則的地位。

      各相關政府部門,發改委、國土資源部、工信部、商務部、國資委、證監會、環保部、安全生產局等,都要緊緊圍繞這兩個核心原則清理、調整相關的政策法規,出臺新的、統一的政策法規,確保中央政府各部門保持高度一致,在全國范圍內堅定不移地貫徹實施。與此同時,從維護國家政權和經濟安全的高度,要求各部門和全社會都來宣傳、落實這兩個礦業核心指導原則。

      此外,礦業法的修改不能僅限于國土資源部一個部門,應該由國土資源部牽頭,所有相關部門都參加,這樣才能使礦業法更為全面、完整。同樣,其他礦業法規與政策的設計和制定也需要多個部門能力協作,以解決政出多門、相互沖突的問題。

    2.改變政府行為,建立起開放、高效、穩定的礦業投資環境

      研究顯示,2006~2007年中國的礦業政策潛力指數在65個國家和地區中排名第54位。這一數據說明中國礦業的投資環境是比較差的。目前,在中國制造業的很多行業中,外資的比例已經是比較高了,但在礦業領域,引進外資的規模卻十分有限。事實上,礦業的特點決定了礦業引進外資比制造業有著更為重要的意義。這是因為,在資源勘探環節,中國要想迅速增加國內礦產儲量,在全球市場上占據主動,需要引入國際風險勘探機制,需要國際風險資本的積極參與;在資源采掘環節,國外礦業企業由于重視資源資本化,引進外資開發中國資源有利于提高資源的利用率,減少資源浪費。更為重要的是,外資企業的進入能夠通過競爭為中國礦業帶來先進的經營理念。中國礦業企業只有在與外資的互動、競爭中才能完成“干中學”的學習過程和創新過程,真正成長為具有全球視野的、行為規范的現代礦業企業。只有在開放的條件下,才能真正形成礦產資源的現代開發和保護體系。

      礦產資源是不可搬遷的資產,開放礦業并不會必然導致礦產資源外流。同時礦產品國際標準價格又使礦業資產成為流動性較好的資本性資產。因此,中國嘗試資本項目下的資本開放首先應該從資產不可搬遷的礦業行業開始。開放、穩定的礦業投資環境,有利于探索提高中國資本市場與國際資本市場聯結性的途徑,有利于國內大型礦業公司在國際資本市場進行規范的資本運作。

    (1)建立全國統一的礦業稅費制度,地方政府沒有權力調整或變相改變國家礦業主要稅費標準

      國家應當致力于建立能夠反映礦業特點、促進礦業長遠健康發展的礦業財稅體系,并確保相關政策的穩定性和連續性。礦業的特點是前期地質勘探風險大,礦山建設投入大,開發周期長,并且收益受全球市場波動的影響大。從改善礦業稅收體系來看,現行的、主要針對制造業的企業所得稅制度并不適應于礦業,國家應當根據礦業的特點對其進行調整,設計包括財稅優惠政策在內的激勵機制。通過稅收政策鼓勵礦業企業更積極主動地發現資源和更有效地開發利用資源。例如,允許礦業企業將先期的勘探支出在幾年之內結轉。在促進安全、環保和規模投資方面,可以考慮在礦山的使用年限內計提折耗或按照某種比例在一定年限內攤銷,允許礦業企業對所使用的先進機器設備進行加速折舊。在降低礦業受市場周期影響方面,可以考慮在資源價格低谷時期允許礦業企業將某一年度的虧損結轉到以后若干年,等等。這些稅收優惠政策有利于鼓勵各類企業進入地質勘探領域,引導礦業企業加大勘探投資,強化勘探的深度和力度,采用更為先進的機器設備和開采工藝,形成規;a能力,并且有效避免礦業企業行為的短期化。事實上,實施這些政策也是國際上的慣例。

      此外,一方面借鑒礦業發達國家在稅費體制上兼顧中央和地方利益的經驗,建立部分稅費返還地方的機制。另一方面在礦業新戰略啟動時期,充分發揮國家政治制度的優勢,提高中央政府的監管能力,強化監管。稅費返還的條件是地方政府必須通過環境保護監管考核、投資環境維護考核。

    (2)提高政策統一性、透明度,建立長期、穩定的礦業政策環境

      國家應當致力于建立長期、穩定的礦業政策環境,減少政策不確定性風險。政策不穩定、不連續是造成中國礦業投資環境差的重要原因。2002年嘗試開放黃金風險勘探以后,曾經有大批國外風險勘探企業進入中國,僅貴州一個省最多的時候就達到20多家。這些風險勘探企業對于探明中國資源儲量起到了重要的作用。據不完全統計,國際黃金風險勘探公司在華投資超過3億美元,發現黃金儲量超過1000噸(大部分是工業儲量)。然而,隨著2007年中國風險勘探政策發生變化,這些風險勘探企業不是破產,就是被迫紛紛撤出中國。事實上,這種政策的不穩定、不連續造成外資撤離對中國礦業造成了極大傷害,需要很長時間,付出很大努力才能夠彌補這種傷害,重新建立外資對中國礦業的信心。

      目前,礦業政策環境方面存在著一些傳統障礙。一方面是政策政出多門,相互矛盾,甚至出現沖突;另一方面中央、省、市、縣各級政府對資源關切點不同,政策落實出現較大偏差。例如,一些省市自行制定礦權管理的規定,把礦業管理權完全納入省市政府的管轄范圍之內;一些省市的國土資源部門在各種礦業許可證的審核、更換過程中,往往根據最大限度維護地方利益的導向行事?傊,改善礦業投資環境對于引進外商投資者,保證中國礦業的健康可持續發展都有著至關重要的意義,需要在法律和政策的不同層面予以規范,需要中央和地方政府的共同努力。

      為保證政策的穩定性和連續性,目前國家至少應當從三個方面做出努力。一是在出臺礦業政策的時候需要反復論證,但一旦出臺以后,不再頻繁調整;二是從法律上規定采礦申請人取得采礦權的若干年份以內哪些權責內容不得更改;三是考慮由國家和某些特殊領域的礦業企業簽訂豁免協議,保證某些政策的連續性,規定即使將來政策發生變化,與國家簽訂豁免協議的企業依然可以享受已經約定的政策。

    (3)強化媒體的監督作用,使之成為礦業投資環境的重要組成部分

      隨著科學發展觀學習的不斷深入以及政府在環保方面的宣傳力度加大,近年來礦業行業在經營過程中的安全環保意識有所提高。然而,應該看到礦業企業還沒有正真形成重視安全環保的企業文化。為此,在完善環境保護相關政策法規以及強化行政監管和執法的同時,還要引入媒體的監督機制,加強對違規現象和問題的揭露,強化媒體的監督作用,使媒體成為礦業投資環境的重要組成部分。尤其是一些地方政府為維護地方利益,利用信息不對稱推出自己的“土政策”,從整體上破壞了礦業法規及政策的透明性、統一性和一致性。有些問題根深蒂固,嚴重破壞了整體投資環境,干擾了礦業開發的正常秩序。為此,需要通過媒體對地方政府的言行進行嚴格監督。

      事實證明,近年來媒體在對企業安全環保監督方面起到了非常積極的作用。對重大安全環保問題及時和充分的曝光報道,提高了行業和公眾的安全環保意識,使地方政府和企業企圖隱瞞真相、逃避責任或保護既得利益的惡習無機可乘,更關鍵的是加大了涉案企業的忽視安全環保的信譽成本。在誠信文化日益提高的現代市場體系中,信譽成本往往比簡單的經濟處罰更有力。

    (4)建立新時期礦業準入制度,只有上市公司能夠經營我國重要礦產資源的開發

      如前文所述,礦業經營載體的透明度至關重要,不但影響到資源利用率、環境保護、安全生產、社區發展,而且影響到政府監管機制的有效性和透明度。因此推行新型礦業準入制度,只允許上市公司經營我國重要礦產資源的開發,是新時期礦業改革的核心步驟。為此,首先要對礦產資源進行分類,確定需要執行嚴格準入條件的重要礦產資源領域。

      在只允許上市公司經營的重要礦產資源領域中,為了避免對市場形成過大沖擊,對已經參與礦業開發的其他形式的經營載體,可以給與一定的時間,限期改變企業管理機制。凡是獨資企業,必須按照公司法在規定年限內改制為股份制公司,建立相應的公司治理機制,然后必須在5年內實現上市。國家可以安排特殊名額配合此類轉制企業上市。對于在限期內不能完成企業改制的,或改制后由于規模太小、效益太差等原因不符合上市公司條件的企業,吊銷其采礦許可證,強制其退出這一領域。同時,要采取有效措施大力推動已有上市公司整合礦業企業。

    3.正確處理地方政府在礦產資源開發利用過程中的各種關系

      中國的GDP政績考核機制和財稅機制導致地方政府的行為短期化傾向非常明顯,主要體現在兩個方面。一是許多地方政府在引進礦業投資的時候往往過于追求當前的GDP和財政收入增長,而對這種投資是否有利于該地區的可持續發展考慮不夠。例如,在很多地區,地方政府為追求短期的財稅收入,默許一些礦業企業以減少安全環保投入,逃避承擔社會責任的方式獲得利潤。這種行為可能會在短期為地方帶來一定的財政收入,然而,卻需要長期為之付出巨大代價,包括亂采亂挖造成的生態破壞、生產排放造成的環境污染、忽視生產安全造成的礦難事故、落后的商業模式造成的社會問題,等等。二是許多地方政府為追求短期利益,踐踏“游戲規則”,破壞市場秩序,利用掌握的權利為己牟利。例如,在很多地區,地方政府“背信棄義”的現象時有發生,前任官員與投資者簽訂的協議,下任官員可能會大幅度改變其中的重要條款,甚至重新談判,從而大大損害投資者的信心和熱情。再如,很多地方政府在與投資者談判的時候,往往直接要求參股企業,其結果是地方政府既作為“游戲的仲裁者”,也作為“游戲的參與者”,無法對企業進行有效監管。為此,國家應當從四個方面引導地方政府的行為,改變其利益機制,使之以促進當地經濟社會的健康持續發展為己任,避免行為的短期化。

    (1)堅決剝奪地方政府的礦業審批權

      目前,中國的礦業審批往往采用“大礦大批,小礦小批”的做法。其后果就是許多地區出現了大量小型礦山。而在礦業發展過程中存在的許多問題,其根源都來自與地方政府有著千絲萬縷的聯系從而使監管失靈、失效的小礦。一方面,技術水平低下、普遍濫挖亂采的小礦資源開采的利用率很低,造成巨大的資源浪費甚至無可挽回的資源損失。正如前面所談到的,小礦應當是中國礦產資源儲備的“家底”,這種脫離監管的大量小礦無疑在傷害礦業發展和資源安全的根基。另一方面,正是小礦山的存在導致礦山安全事故、環境破壞事故和社區爭端事件屢禁不止,不斷產生嚴重的社會不安定因素。雖然中央三令五申要求重視礦山安全和環境問題,但是只要地方政府握有小礦開采審批權,在地方利益的驅動下,就不可能杜絕違規小型礦山的出現,中央相應的政策措施也不可能得不到真正落實。因此,必須從著眼國家戰略和貫徹落實科學發展觀的高度出發,至少是對重要礦產資源而言,堅決剝奪地方政府的礦業開采審批權。

    (2)明令禁止地方政府參股礦業企業

      要承認在礦業發展中各級地方政府應當獲得應有的利益,但是這種利益應當從稅收、就業、社區建設等方面加以體現,甚至在更高層級的財政轉移支付中給予考慮,而不應當以政府直接參股礦業企業的方式實現。事實上,凡是有地方政府參股的礦山,短期行為都十分普遍,往往有恃無恐地掠奪性開發資源,是破壞資源的根源。地方政府往往用放松資源充分利用、安全、環保的政策保護換取地方經濟的發展。另外,地方政府參股礦業企業會扭曲政府行為,增加公務人員尋租空間,甚至成為政府腐敗的溫床。在資產隱伏性極強的礦業,政府直接參與企業經營造成了極大的破壞力。政府不再通過所有權直接控制礦業企業是當前世界礦業發展的方向。因此,中國應當明令禁止各級地方政府通過所有權形式直接參股礦業企業,或以其他形式間接控制或參與礦業企業的經營。

    (3)改變地方政府對礦業的監管機制

      在礦業發展中,安全、環保、社區應當是地方政府需要強調的核心利益,地方政府應當以此作為監管企業行為的核心準則。地方政府對礦業監管不力的一個重要因素,在于監管體系以行政手段為主,而不是依靠市場力量,往往導致地方政府監管部門受到礦業開發者的腐蝕、虜獲,放松監管標準,甚至放棄監管。

      現代礦業的一個重要特征就是利用獨立的市場化第三方專業中介機構服務于礦業,服務的主要內容之一就是對礦業企業的監測。國際上成熟的礦業國家,任何礦業公司的礦業管理數據和執行情況,都必須通過獨立的評估機構審核,才能作為礦管材料報送政府機關備案。市場化的獨立評估機構成為礦業的重要監督力量。政府監督管理部門主要負責抽查礦業企業以及獨立評估機構,這樣做就大大減少了政府監管部門直接與礦業企業的接觸。一方面,獨立評估機構的報告作為重要的監管資料和數據公布于眾,增加了礦業管理的透明度,解決了礦業企業自我匯報體系容易造假的體制性問題:另一方面,通過政府監管部門與獨立評估機構之間的服務和監管的雙層關系,避免了政府監管機構直接面對礦業企業的尋租風險和行政責任。通過市場淘汰機制,逐步培養出有市場信譽的礦業獨立中介服務體系,也是建設我國礦業資本市場的重要基礎工作。

    (4)打破礦業區域分割,建立礦山開采的利益協調機制

      礦產資源的地域性決定了地下的資源賦存往往超出行政區域。然而以“分灶吃飯”為特征的地方財稅制度,帶來了區域利益導向下的資源行政性分割,一個橫跨幾個不同行政區劃的大型礦脈或礦床可能因此被分割成若干個小型礦山,由不同的投資者分別開采。這種行政區域的利益關系,以及目前按行政區域劃分權限的監管體制,進一步加劇了中國礦業企業的小型化。而礦業的規模經濟效應非常明顯,礦業企業小型化必然造成生產效率的低下和資源的浪費,也不利于對資源的進一步勘探。對此,國家應當在改革礦業監管體制的同時,建立起礦山開采的跨區域協調管理機制。對跨區域的大型礦脈或礦床,在國家層面引進大型投資者進行統一開發,然后將稅收按照一定的規則在不同行政區域之間進行分配。依靠獨立礦業市場專業中介服務體系,也是解決行政通過監管體系干預和破壞礦業整合的重要措施。

    4.建立和完善具有中國特色的礦業市場體系

      中國礦業市場體系的建設是一個長期的任務。近期應著力在四個重要方面實現突破:一是要推動建設全國統一的礦業權市場;二是要建立獨立的礦業市場專業服務體系和政府對市場服務體系的監管體系;三是推動地質勘探環節的市場化改革,盡快形成地勘市場,以市場機制有針對性地鼓勵風險勘探;四是在礦業市場化的總體水平顯著提高以及礦業權市場相對完善的基礎上,探索建立與國際資本市場鏈接的國際性礦業資本市場。最終目標,是要通過促進產業資本與金融資本的良性融合、互動,利用市場配置資源的機制,在礦業產業鏈條的不同環節,形成多層次的、多樣性的、行為規范的市場主體,在不同的市場主體之間,形成比較明確的分工和緊密的上下游協作關系。

    (1)推動建立全國統一的礦權市場

      礦業權市場是礦業市場體系中最重要的組成部分。我國礦業權市場化起步較晚,近年來,取得一定進展,但還存在諸多問題,制約了礦業投融資和生產要素市場的進一步發展。這些問題突出表現為,現行政策法規不系統、不健全,礦業權市場依省建制的分割特征明顯,各地在發展礦業權市場的實踐過程中,各自為政,各行其事,監管隨意性大,信息披露不充分,交易環境的透明度低,規范的礦業權市場秩序尚未形成,致使參與礦業權交易的各方利益主體的權益難以得到必要的保障。

      今后一段時期,中國礦業市場體系建設的一項重要任務,應該是打破現有的依省建制分割礦業權市場的局面,形成全國統一的礦業權市場。這一全國性的礦業權市場,將建立以下規則,以確保市場的有效運行:一是實行分類監管和強制性信息披露相結合的制度。根據礦業權交易類型的不同,各種類型的礦業權交易,將遵循分類監管所確定的不同交易程序要求,按照公平、公開、公正的原則,實行強制性信息披露,在此基礎上,企業之間才能充分競爭,規范運作;二是大力發展礦業中介服務機構,實行第三方礦業權評估制度。

    (2)大力發展礦業中介服務機構、形成政府間接監督機制

      礦產資源是隱性資產,因此礦業的開發十分依賴來自市場的專業性第三方服務和監督,包括安全、環保、社區發展、財務、資源儲量核實和評估、鉆探工程、地質工程、水文工程等等,所涉及的獨立專業服務機構面相當廣泛。

      獨立于企業和政府,按照市場化規則規范運行的中介服務機構,是礦業資本市場體系的重要基礎設施之一,是礦業市場實現公平交易、降低交易成本和實施有效監管的特殊制度安排。目前,中國礦業中介服務機構水平較低,礦業權評估機構的資質參差不齊,評估結果隨意性較大,管理體制上普遍采取與行政監管部門掛鉤的模式,市場化程度不高。今后,一是要借鑒國外礦業市場發展經驗,積極依托市場手段,大力培育和發展第三方礦業權評估機構及相關的專業中介服務機構;二是要開放礦業中介服務市場,引進國外高水平的礦業權評估機構及礦業中介服務機構;三是完善現有政府部門的外部審計制度,強化政府對這些獨立專業中介服務機構的監管和對礦業公司的抽檢。

      需要強調的是,利用政府與市場兩手硬的優勢實現有效監管的重要性。國際金融危機表明,放任市場自行其是必定會產生風險,盲目相信市場力量并不能夠達到最佳的發展效果。因此在培育市場力量的同時,還要利用特有的政治優勢,確保政府部門擁有完善的、世界水平的、能夠跟蹤市場變化的強力監管機構,重點監管市場中介服務機構,并不直接面向礦業企業。這樣,一方面政府部門從具體的、直接面向礦業企業的事務性監管工作中解脫出來,既減少了政府部門尋租的概率,又形成了政府監管中介服務市場、中介服務市場規范企業行為的間接監管機制,避免政府部門因專業知識不足而疏于監管的行政責任;另一方面,由于政府監管機構只重點針對大型礦業市場交易和中介服務機構進行監管,建立規則門檻和抽查機制,如實行定期的或不定期外部審計和督察、對重大交易實施監控等,政府監管部門的中立性、公平性更強,權威性、信譽度會更高。更為重要的是,一旦建立起這樣的間接監管機制,政府監管部門才有時間和精力研究礦業發展的宏觀性、方向性、基礎性問題,通過隨時了解和判斷市場變化趨勢,適時指導市場中介服務機構,以防止出現階段性監管偏差。這一點正是在發揮中國政治體制上已經具備的優勢,也是西方礦業資本市場所欠缺的。

      完善國有礦業企業公司治理機制的一個重要方面,就是要求公司定期采用獨立評估機構評估公司資產、管理、資源的信息,從而向資本市場管理機制過渡。這項工作實際上就是為市場服務機構改革提供業務量,創造市場需求。因此在市場服務體制啟動的時候,應該適時提出對企業披露的要求,以保證服務體系的啟動需求。

    (3)加快推動地質勘探環節的企業化、市場化改革

      這些年來,中國礦產資源供給跟不上下游需求增長的矛盾越來越突出,這其中,一個重要原因是,地質勘探環節相對薄弱,發現資源的能力較弱。而地勘環節的市場化改革相對滯后,是導致地勘環節薄弱的一個關鍵原因。

      由于歷史原因及體制性原因,到目前為止,中國礦業中地勘環節的企業化、市場化改革步伐,明顯滯后于后端的開采環節的企業化、市場化改革步伐。1999年,國務院辦公廳發布《地質勘查隊伍管理體制改革方案》,明確了地質勘查隊伍管理體制改革的方向,除中央和省一級保留一部分承擔基礎性、公益性、戰略性地質勘查任務的骨干力量外,其余地質勘查單位將逐步改組成按照市場規則運行和管理的經濟實體。這一政策文件的出臺,有力推動了中國礦業中的地勘環節的企業化、市場化改革。不過,與2000年以來中國礦業市場化改革加速的總體態勢相比照,地勘環節的市場化進程,仍然相對滯后,各地勘單位在走出事業體制、向企業轉軌和向市場經濟體制過渡的過程中,仍然面臨著大量實際問題。

      為改變地勘環節的薄弱局面,這些年,國家實行了加大地勘投入,設立地質勘查基金等政策措施,取得了一些成效。但是,總體來說,資金來自國家,地勘成果面向市場的雙軌制已經保持了相當一段時間,近期還得到進一步強化,改革難度日益增大。今后更為重要的任務,仍然在于進一步推動地勘環節的企業化、市場化改革,這也是今后一段時期,中國礦業市場體系建設的一項重要任務。在這個過程中,除了要充分借鑒煤炭、石油等能源性礦產資源生產部門以及通信、軍工等其他曾經具有事業性質的部門的企業化、市場化改革的經驗外,還應當借鑒國外經驗,依托市場力量,形成風險勘探機制。例如,擁有較好質量探礦資產的地勘隊或地勘隊的地質找礦團隊可以與礦業基金合作,組建風險勘探股份公司,條件成熟時成為風險勘探資本市場的上市公司。地勘隊中的輔助業務和服務部分,可以經剝離后改制為獨立的輔助業務和服務公司?碧劫Y產比較豐富的地勘局可以整建制地并入大型國有礦業公司。

      此外,盡快研究建立風險勘探資本市場,以資本市場推動地勘隊伍改制,同時幾十家地勘隊伍可以為建立風險勘探資本市場提供足夠的啟動規模。只有通過培育相當數量的風險勘探中小型公司,才能為礦業資本市場上的大型公司創造豐富的資源補給鏈,中國礦業資本市場才具有持續發展能力。

    (4)建立與全球資本市場鏈接的國際性礦業資本市場

      礦產資源的屬性和礦業的產業特性決定了高水平的現代礦業,是建立在產業資本與金融資本良性互動的基礎之上。從當前世界礦業格局看,大型礦業公司幾乎都是上市公司,礦業資本市場的規范機制、透明機制、風險揭示機制和監管機制,是現代礦業良性發展的基本保證。而礦產資源正是通過上市公司這個載體,才得以在資本市場上充分體現其真實的動態價值。放眼全局和長期,中國礦業微觀基礎的重建和企業運行秩序的規范,在很大程度上依賴于礦業資本市場的建立,取決于礦業資本市場功能和機制的發揮。作為承載產業資本與金融資本融合、互動的平臺與載體,礦業資本市場,理應成為中國礦業市場體系及金融市場體系中關鍵性的組成部分。[2]

      中國在商品經濟充分發育后,已經進入資本經濟階段,經濟發展關注重點開始轉向如何提高資本效率,人民幣國際化是必由之路。依據礦產資源的金融屬性,建立礦業資本市場,既是現代礦業發展的必然路徑,又能為發展中國特色的資本經濟提供重要的先行領域,為人民幣國際化提供有益嘗試。中國在培育具有世界影響的新興礦業資本市場方面,有三個方面的有利因素。第一,中國是一個礦業大國,礦產品產量和消費量都有較大規模,能夠支撐一個相對獨立的、自主的礦業資本市場。第二,中國擁有近二十年的資本市場發展經驗,形成了一個體量較大的資本市場。而且,中國資本市場的自身發展,已經提出了“在統籌考慮資本市場合理布局和功能定位的基礎上,逐步建立滿足不同類型企業融資需求的多層次資本市場體系”的要求。第三,近年來,中國一些大中型礦業企業先后在國內外資本市場上市,籌措礦業發展資本,這些活動,有利于增進對國際礦業資本市場的運行規律和經驗的掌握,為建立自己的礦業資本市場積累了經驗,奠定了基礎。

      世界上日前有四個國家擁有礦業資本市場,分別是加拿大、美國、英國和澳大利亞。南非原來也是重要的礦業資本市場,但是隨著國家資本經營的能力下降,地位逐步衰落,很難吸引新的礦業資本流向南非。亞洲目前沒有世界范圍的礦業資本市場。日本由于本土缺乏礦產資源而難以承擔建立亞洲礦業資本市場的使命,中國最具備建立亞洲(世界)礦業資本市場條件的國家,雖然印度也在躍躍欲試,表現出一定競爭性。建立礦業資本市場是中國融入世界經濟體系的一個重大機遇。依托礦業資本市場“走出去”,也可以成為推動人民幣國際化的一個舉措。如果措施恰當,操作到位,中國礦業資本市場可以迅速取代南非礦業資本市場,如果與澳大利亞礦業資本市場合作,在十年內可以接近甚至超過倫敦礦業資本市場。再通過十年努力,中國礦業資本市場完全可以成為繼美國之后第二大礦業資本市場;如果和澳大利亞聯動,則可以成為世界上最大的礦業資本市場。

      國內礦業公司以工業資產為主,并不簡單地是一個企業資產結構問題,而是因為我們剛剛從商品經濟轉向資本經濟,企業行為依然沒變,企業轉換機制的平臺尚未完善。因此,“走出去”的中國礦業公司普遍令國際礦業資本感到困惑,很難分析這些公司所擁有礦產資源的真實價值,中國企業也就很難展開股權資本運作,往往只有用現金買資產的方式“走出去”,F金買賣礦業資產,嚴格來說仍然是把礦業資產作為一種商品在經營。

      中國是資源消費大國,外資投入國內礦產資源,本質上就是把以國際貨幣為單位的礦業權和礦產品交易轉換為人民幣交易,從這個意義上講,就是在推動人民幣國際化。因此,從資本經營的角度看礦產資源戰略,可以概括為“走出去”是“花美元”,“引進來”(國際礦業在華投資和在華分拆上市)是“人民幣國際化”。這是中國礦產資源行業資本經營的左右兩手,不可或缺。如果只會“花美元”,則只能努力去掙美元,結果還是寄人籬下。只有以人民幣作價的礦產資源可以等價交換國際礦產資源的時候,中國礦業企業才是在用自己的錢辦自己的事。因此中國礦業資本市場與國際礦業資本市場的鏈接性程度,就代表了人民幣的國際投資能力。

      伴隨中國資本市場的進一步完善以及礦業領域的全國性礦業權市場的日趨完善,中國培育礦業資本市場的時機將趨于成熟。在這個過程中,有關部門應當適時去研究部署礦業資本市場的規劃工作,并有選擇地推進試點。從中長期看,中國礦業資本市場不僅將解決中國礦業發展所需的投融資問題,有助于改善整個礦業的運行方式和監管方式,還會有助于加快中國礦業的現代化、國際化進程,提升中國礦業在世界礦業中的地位與影響力,以我國資源為依托獲取國際礦產資源,加強我國金融業與國際金融業的鏈接性。

    5.建立跨所有礦業行業的全國礦業聯合會,研究和協調礦業改革發展問題

      目前,國內根據不同的礦產品種設有十幾家礦業協會,這些協會都是針對本產品領域內的需求展開行業活動,雖然能夠解決某些行業問題,但是始終停留在行業管理和企業管理的層面,不能在礦業整體的層面有所突破。當務之急是破除行業管理的分割、分散局面,將這些協會進行整合、精簡,合并到一個新建立的、統攬整個礦業的全國礦業聯合會之中,使協會這個良好的中間機構能夠站在整個國家的立場和大礦業的角度看問題,研究和協調礦業改革發展戰略,提出解決共性問題的方案。與此同時,全國礦聯應該保留一定數量的專業人員,研究單一礦種的特殊問題。

      全國礦聯應該成為實施礦業監管、維護礦業市場秩序的核心力量之一,是圍繞礦業市場提供宏觀服務的國家級組織,是礦業對外聯絡的主要渠道。協會中應該有中國金融系統的代表,以便為建立礦業資本市場建言獻策。全國礦聯應該成為推動礦業企業改革的指導員和輔導員。在推出新時期礦業準入制度期間,礦聯應該協助現有企業轉換企業制度,從個體經營向股份制企業轉換,繼而向上市公司轉換。

      全國礦聯雖然是民間團體,但是出于中國礦產資源和礦業的重要性和復雜性考慮,應該給予一定的行政管理功能,例如可以是全國礦業企業注冊登記的審批機構之一,可以負責某些專業資質審核等。據此,所有礦業企業都應加入,必須繳納會費。在推出新時期礦業準入制度時期,礦聯應該協助政府的工商部門審核礦業企業的章程和管理體系,確保進入礦業的企業有相關的經驗和資質。根據國情,全國礦聯必須擁有正部級待遇才能“謀其政”,才能直接向國務院反映礦業共性問題和提出具體整改建議。有了這部分行政權力,全國礦聯才能夠較好地發揮服務和監督功能。

    6.抓住有利時機,率先進行黃金礦業資本市場對外開放的試點

      鑒于當前世界金融危機局勢下黃金儲備的重要意義日益凸顯,建立黃金收儲機制刻不容緩,而中國黃金礦業的資本運作已經有一定基礎,因而應當抓住有利時機,考慮選擇黃金礦業率先進行資本市場試點。這樣,既可以在可控的前提下因勢利導地吸引國際礦業資本進入中國礦業市場,以解決當前中國迅速增加國家黃金儲備的戰略需要,又可以以黃金礦業市場的建設為背景,積累經驗并形成良好的中國礦業市場示范效應,有效規避礦業資本市場形成過程中可能出現的風險。同時在適當時候準許國際礦業公司在我國上市融資開發我國黃金資源,摸索資本項目下人民幣自由兌換的經驗,推動我國礦業資本市場與國際金融市場的鏈接。

      由于美國次貸危機引發的世界金融危機會已經導致國際貨幣金融體系處于一種不穩定狀態,因此想方設法增加硬通貨儲備,保障金融安全成為當務之急。這次世界金融危機極大地動搖了美元作為世界儲備貨幣的地位,超主權貨幣的探討剛剛開始,道路艱難坎坷;而歐元區缺乏中央集權的金融管制能力,歐元成為主要儲備貨幣還有相當長的路要走;黃金作為硬通貨儲備的階段性作用重新顯現。從經濟大國中長期宏觀經濟穩定和調控的要求來看,穩定本國貨幣金融體系降低金融危機進一步帶來的風險,所必須采取的措施之一,就是致力于迅速增加國家的黃金儲備。這種增加,既可以是國庫中的實質性直接黃金實物儲備,也可以是國土中的虛擬性間接黃金地質儲量(可采經濟儲量)儲備。

      從中國處于戰略轉換期的礦業來看,增加黃金儲備就意味著要扭轉中國目前黃金消費量大于生產量的現狀。然而,由于我國現有外匯儲備黃金儲備過低,簡單地直接進行黃金實物儲備勢必壓低美元儲備的價格,因此具有相當的操作難度[3]。在從國際市場直接大量收購黃金受到諸多影響因素制約的情況下,根據國際黃金市場的現狀和中國本幣供應情況適時、適量收購國產黃金用作儲備就幾乎成為惟一的現實選擇。而著眼于國內黃金的供給,最重要的舉措就是開放黃金勘探市場,激勵黃金勘探投入,在合理開采的同時更加注重地質儲量的增加,提高間接儲備黃金的能力。通過黃金資本市場試點,開放黃金風險勘探市場,爭取在短時間內很快增加我國的間接黃金儲備,根據我國2002年至2007年開放黃金地質勘探的經驗判斷,把我國境內黃金地質儲量增加1萬噸是可以做到的。

      因此,抓住當前有利時機,果斷采取有效措施,率先針對黃金礦業進行礦業資本市場試點,通過黃金礦業資本市場功能和機制的發揮,引導和規范國內黃金的勘探和開采,迅速積累黃金儲備和黃金地質儲量,既非常必要,又完全可行。

      人們可能擔心開放黃金勘探市場,建立黃金礦業資本市場可能存在黃金資源流失的風險,以及可能對國家外匯政策產生沖擊。然而,第一,黃金礦業開放可以迅速提高黃金地質儲量(可采經濟儲量),而黃金地質儲量是國土性資產,流動性很低或沒有流動性;第二,開放的重點是黃金勘探市場,黃金礦業資本市場則是現代黃金勘探市場的運行基礎,而黃金商品的流通并不放開,仍然受到政府的嚴格控制,無論什么市場主體在國內所產黃金全部只能在國內銷售;第三,黃金生產總量同樣處于政府的嚴格控制和政策影響之下。因此,把握住這三點,上述問題完全可以得到化解,不必擔心。

      此外,對于因放開勘探可能帶來的國土范圍內地理信息和地質資料泄露的風險,也完全可以運用過去的經驗并參照國際慣例,采取相應的制度設計和規制措施予以化解。
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